Geplaatst op 14 februari 2018 15:54 door Chantal van Mil
Wob: precisering jurisprudentie beoordeling intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen
De Afdeling heeft haar jurisprudentie met betrekking tot intern beraad en daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen in een uitspraak van 31 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:314) gepreciseerd. Een bestuursorgaan dient per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, te bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat.
Feiten en verwevenheid
Artikel 11 Wob biedt daarmee de basis om documenten voor intern beraad die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten te weigeren. Feitelijke gegevens zijn echter geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen derhalve niet krachtens artikel 11 lid 1 Wob worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen echter wel zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd. In geval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11 Wob.
Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen. Voor zover in documenten voor intern beraad sprake is van feitelijke gegevens waarvan verstrekking niet vanwege verwevenheid kan worden geweigerd, geldt dat als die feitelijke gegevens uitsluitend bestaan uit informatie die uit anderen hoofde reeds openbaar is, deze gegevens niet behoeven te worden verstrekt. Op informatie die van overheidswege al openbaar is gemaakt is de Wob niet van toepassing (vergelijk ABRvS 27 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3563 en ABRvS 20 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO1165).
De casus: persoonlijke beleidsopvattingen
Na kennisneming van de geheime stukken is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank het college terecht is gevolgd in diens standpunt dat de nota’s zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en dat daarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen. In de nota’s zijn voorstellen van een ambtenaar tot te nemen besluiten neergelegd. Met het voorgestelde besluit geeft de ambtenaar zijn persoonlijke beleidsopvatting weer.
Ten aanzien van de financiële, juridische en communicatieve bijlagen heeft de rechtbank eveneens terecht overwogen dat deze zijn bestemd voor intern beraad. Deze zijn opgesteld met het oog op een door het college te nemen besluit. Ook de bijlagen zijn opgesteld door ambtenaren vanuit hun eigen deskundigheid. Zo wordt in de juridische bijlagen onder meer uiteengezet waarom een bepaald wettelijk instrument al dan niet zou moeten worden ingezet.
De in dit geval door ambtenaren opgestelde bijlagen zijn niet vergelijkbaar met door een externe deskundige opgestelde planschaderisicoberekening, die in de uitspraak van ABRvS 16 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK6716 aan de orde waren. Deze documenten bevatten verder geen afzonderlijke onderdelen waarin de feiten dan wel het juridisch kader worden geschetst, maar alleen een juridische analyse.
De financiële bijlagen bestaan niet alleen uit cijfers. Hierin wordt onder meer uiteengezet hoe de beschikbare financiële middelen kunnen worden ingezet en wat de financiële consequenties van de voorgestelde besluiten zijn. Ook de communicatieve bijlagen zijn terecht geweigerd, aangezien hierin voorstellen staan over hoe ten aanzien van een bepaald onderwerp naar buiten toe moet worden gecommuniceerd en waarom het de voorkeur verdient dat op die manier te doen.
Voor zover in de documenten ook feiten zijn opgenomen, oordeelt de Afdeling dat deze dermate nauw met de persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven, dat het niet mogelijk is deze te scheiden (r.o. 5.4.).
Verantwoordelijkheid bestuursorgaan om informatie al dan niet te verschaffen
Het besluit om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken is aan het bestuursorgaan. Ook indien degene die de persoonlijke beleidsopvattingen heeft geuit, heeft ingestemd met openbaarmaking, komt aan het bestuursorgaan - gelet op de op hem rustende verantwoordelijkheden - nog steeds de vrijheid toe om die informatie niet te verschaffen, aldus de Afdeling (r.o. 5.5.).
Het college had zich in dit geval op het standpunt gesteld dat het niet mogelijk is om tot openbaarmaking van de geweigerde passages over te gaan in niet tot personen herleidbare vorm omdat bij het project een beperkte en aanwijsbare groep ambtenaren is betrokken van wie de identiteit gemakkelijk kan worden achterhaald. Ter zitting bij de Afdeling heeft het college nader toegelicht dat de projectgroep uit ongeveer vijf of zes ambtenaren bestaat die ook aanwezig zijn bij informatiebijeenkomsten over de aanleg van HOV en dat de individuele ambtenaren daarom ook gemakkelijk zouden zijn te herleiden als de informatie in geanonimiseerde vorm openbaar zou worden gemaakt.
De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat het college op grond van het voorgaande in redelijkheid heeft kunnen afzien van toepassing van de in artikel 11 lid 2 Wob neergelegde bevoegdheid. Dat alleen de teamleider van het project bij RTV Noord-Holland bekend is maakt dit niet anders, omdat het niet alleen om verstrekking van de geweigerde passages aan RTV Noord-Holland gaat maar om openbaarmaking voor een ieder.
Conclusie: beoordeling per zelfstandig onderdeel
Uit deze uitspraak volgt dus dat een bestuursorgaan bij de beoordeling van de vraag of een document voor intern beraad persoonlijke beleidsopvattingen bevat, per zelfstandig onderdeel van dit document, zoals alinea’s, moet bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. Het hoeft dus – in beginsel - niet op woord- of zinsniveau te worden getoetst, maar per zelfstandig onderdeel van het document. Overigens kan hier in het licht van eventuele te verwachten Wob-verzoeken, ook rekening mee worden gehouden bij het opstellen van documenten ten behoeve van intern beraad en daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.