Verkoop van onroerende zaken door overheden: (potentiële) gegadigden moeten gelijke kansen krijgen

Op 26 november 2021 heeft de Hoge Raad een belangrijk arrest gewezen over de verkoop van onroerende zaken door overheden.1 Als er bij de verkoop van bijvoorbeeld ontwikkellocaties of bestaande gebouwen meerdere gegadigden zijn of te verwachten is dat deze er zijn, dan dient de overheid aan al deze partijen ruimte te bieden om mee te dingen naar de aankoop. Zomaar één op één verkopen is niet toegestaan.

De gemeente Montferland had een supermarktlocatie in het centrum van Didam aangeboden aan een projectontwikkelaar. Een andere partij (een franchisenemer van Albert Heijn) had zich echter ook gemeld bij de gemeente en interesse getoond in de aankoop van de locatie. Nadat de gemeente de locatie had verkocht aan de projectontwikkelaar, stapte de franchisenemer naar de rechter en betoogde daar dat de gemeente op grond van het gelijkheidsbeginsel aan potentiële geïnteresseerden gelijke kansen had moeten geven om de locatie te kopen. Nadat de rechtbank Gelderland2 en het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden3 de gemeente in het gelijk hadden gesteld, heeft de franchisenemer de kwestie aan de Hoge Raad voorgelegd en met succes.

Onder verwijzing naar eerdere arresten overweegt de Hoge Raad dat een overheidsorgaan bij het aangaan en uitvoeren van privaatrechtelijke overeenkomsten (zoals de verkoop van onroerende zaken) de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en daarmee het gelijkheidsbeginsel in acht moet nemen. Dit betekent dat deze beginselen ook van toepassing zijn op de keuze aan wie een onroerende zaak wordt verkocht.

Vervolgens overweegt de Hoge Raad dat uit het gelijkheidsbeginsel volgt dat aan potentiële gegadigden gelijke kansen moeten worden geboden om de onroerende zaak te kopen. Het overheidsorgaan zal in dat geval voorafgaande aan het voornemen tot verkoop objectieve, toetsbare en redelijke criteria moeten opstellen, op basis waarvan de uiteindelijke koper zal worden geselecteerd.

Alleen als vooraf vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat er slechts één serieuze kandidaat is, mag van het voorgaande worden afgeweken. Dit moet het overheidsorgaan dan wel kunnen aantonen op basis van de geformuleerde objectieve, toetsbare en redelijke criteria, en dit moet voorafgaande aan de verkoop op zodanige wijze zijn bekendgemaakt, dat een ieder daarvan kennis heeft kunnen nemen. Over de vraag hoe het overheidsorgaan dit dient aan te tonen laat de Hoge Raad zich niet uit, dat zal de praktijk moeten uitwijzen.

Omdat de gemeente Montferland de locatie één op één had verkocht aan de projectontwikkelaar, zonder gelijke kansen aan andere geïnteresseerden te bieden, terwijl bekend was dat er meerdere geïnteresseerden waren, heeft de Hoge Raad het arrest van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden vernietigd. De kwestie is vervolgens doorverwezen naar het gerechtshof ’s-Hertogenbosch. Dit gerechtshof zal met inachtneming van de oordelen van de Hoge Raad de zaak opnieuw beoordelen.

Interessant is dat door de gemeente nog was aangevoerd dat er ook andere, vergelijkbare onroerende zaken beschikbaar waren die de geïnteresseerde partij had kunnen kopen. De Hoge Raad benadrukt echter dat dit niet relevant is. Voor iedere onroerende zaak moet aan potentiële gegadigden gelijke kansen worden geboden, ongeacht of er andere, al dan niet vergelijkbare percelen te koop zijn.

In het arrest verwijst de Hoge Raad uitdrukkelijk naar vergelijkbare problematiek die speelt in het bestuursrecht met betrekking tot de verdeling van schaarse vergunningen.4 Voor de rechtsontwikkeling is het goed om te zien dat de hoogste rechtscolleges op gelijke wijze oordelen in vergelijkbare gevallen. De gevolgen van dit arrest van de Hoge Raad zijn wel aanzienlijk groter dan die van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De verkoop van onroerende zaken door overheden komt immers (veel) vaker voor dan het verlenen van schaarse vergunningen. De conclusie is dan ook dat de komende jaren door overheden veel meer openbare verkoopprocedures georganiseerd zullen worden.

1 https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:HR:2021:1778
2 https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RBGEL:2019:46
3 https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:GHARL:2019:9911. Over dit arrest schreef mijn kantoorgenoot Laurens Vermeulen een blog, zie: https://www.kienhuishoving.nl/nl/blogs/de-supermarktoorlog-in-didam-over-het-aanbestedingsrecht-en-schaarse-rechten/.
4 Rechtsoverweging 3.1.1, onder verwijzing naar ABRvS 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927.