KienhuisHoving-Academy KienhuisHoving-Academy
Website
KienhuisHoving-Academy

Van Wob naar Woo: wijzigingen januari 2019

Op 2 januari 2019 is een voorstel tot wijziging van de Wet open overheid (Woo) aan de Tweede Kamer aangeboden. Bij brief van 2 januari 2019 informeert de minister het kabinet over de uitkomsten van het overleg dat heeft plaatsgevonden met de initiatiefnemers van het wetsvoorstel voor de Woo, met als doel te bezien hoe de verruiming van openheid gestalte kan krijgen zonder hoge kosten voor de organisatie en uitvoering.

Aanpassingen

De belangrijkste aanpassingen zien op:

  • het eerder voor bestuursorganen vereiste register met ingekomen en uitgaande stukken vervalt en wordt vervangen door een overheidsbreed meerjarenplan voor de verbetering van de digitale informatiehuishouding, en een binnen de bestuursorganen aan te wijzen contactpersoon die burgers kan informeren over de beschikbaarheid van overheidsinformatie;
  • bestuursorganen kunnen gefaseerd werken aan verruiming van actieve openbaarmaking; en
  • de omschrijving van actief openbaar te maken documenten is verduidelijkt en meer toegesneden op de uitvoeringspraktijk van bestuursorganen.

Deze aanpassingen zijn neergelegd in een voorstel voor een wijzigingswet Woo dat de initiatiefnemers bij de Tweede Kamer aanhangig zullen maken (zie p. 1 van de brief). Het voorstel ziet in hoofdzaak op de wijzigingen ten aanzien van de vervallen registerplicht, digitalisering en het faseren van de verplichte actieve openbaarmaking van documenten (bij wijze van inspanningsverplichting, p. 13 van de toelichting (Kamerstukken II 2018/19, 35 112, nr. 3) bij het recente wijzigingsvoorstel).

Meerjarenplan: digitalisering

In het oorspronkelijke wetsvoorstel was opgenomen dat er een register met alle ingekomen en uitgaande stukken moest worden aangehouden. In het wijzigingsvoorstel wordt van het informatieregister afgezien, maar met behoud van de doelen die met het register werden nagestreefd.

De Woo introduceert de verplichting voor bestuursorganen tot het treffen van maatregelen ten behoeve van het duurzaam toegankelijk maken van hun digitale documenten (artikel 6.1 Woo). De activiteiten die nodig zijn om de doelen te realiseren, worden volgens het wijzigingsvoorstel periodiek vastgelegd in een meerjarenplan van de minister die dit naar de Eerste en Tweede Kamer stuurt. Het meerjarenplan dat nu tot stand is gebracht heeft betrekking op het Rijk. De fasering die in het plan is opgenomen vraagt om een verdere uitwerking en is op dit moment nog indicatief. In 2019 wordt een meer definitieve planning opgenomen (p. 2 van de brief).

Uitzonderingsgronden en beperkingen

De in de huidige Wob in artikel 10 opgenomen uitzonderingsgronden, alsmede de beperkingsgronden zoals die nu zijn neergelegd in artikel 11 Wob, zijn vrijwel ongewijzigd in de Woo overgenomen.

Met de voorgestelde wijzigingen wordt voorkomen dat een aantal uitzonderingsgronden voor andere gevallen gebruikt wordt dan waarvoor ze bedoeld waren. Met name de uitzondering over persoonlijke beleidsopvattingen wordt zo geredigeerd dat feitelijke informatie niet op deze grond kan worden geweigerd. Voorts wordt het gebruik van de uitzonderingsgrond wegens onevenredige benadeling beperkt tot die gevallen waarin de andere uitzonderingsgronden niet voorzien en wordt beperkt tot uitzonderlijke gevallen, aldus de toelichting (p. 40).

Gewijzigd: bedrijfs- en fabricagegegevens (art. 5.1 lid 2 onder f Woo)

In artikel 10 lid 1 sub c van de Wob is voor bedrijfs- en fabricagegegevens een absolute uitzonderingsgrond opgenomen. In de Woo zal dit terugkomen als een relatieve uitzonderingsgrond. Dit heeft tot gevolg dat een bestuursorgaan de openbaarmaking van dergelijke gegevens niet zonder meer kan weigeren. Het belang van openbaarheid moet worden afgewogen tegen het belang dat vertrouwelijk met bedrijfs- en fabricagegegevens wordt omgegaan.

Daarmee moet niet alleen worden vastgesteld of informatie bedrijfs- en fabricagegegevens bevat die vertrouwelijk aan de overheid zijn verstrekt, maar is tevens van belang of openbaarmaking van die informatie ernstige economische schade zal opleveren, zodat de openbaarheid niet langer prevaleert. Dit zal eerder het geval zijn bij informatie die betrekking heeft op het fabricageproces of de strategie van een onderneming. Maar deze uitzonderingsgrond kan ook van toepassing zijn op offertes, aanbestedingen en andere concurrentiegevoelige gegevens.

Informatie betreffende handelingen van ondernemingen die op externe gevolgen gericht zijn, zal minder snel als concurrentiegevoelig kunnen worden aangemerkt. De vertrouwelijkheid van aan de overheid verstrekte informatie kan blijken uit een expliciete verklaring. Maar het is ook mogelijk dat de vertrouwelijkheid door de verstrekker mocht worden aangenomen. Desalniettemin kan de afspraak om informatie vertrouwelijk te verstrekken er niet toe leiden dat openbaarmaking altijd achterwege zou moeten blijven, nu niet langer sprake is van een absolute uitzonderingsgrond, aldus de toelichting (Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 48).

Nieuw: beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage (artikel 5.1 lid 2 onder h Woo)

Een nieuwe uitzonderingsgrond betreft de grond dat de openbaarmaking van informatie kan worden geweigerd als het belang van beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage dat vergt. Deze uitzonderingsgrond is onder de Wob alleen van toepassing op milieu-informatie (artikel 10, lid 7, onder b Wob).

Onder de Woo kan deze uitzonderingsgrond straks ook bij andere informatie worden toegepast.

Gewijzigd: onevenredige benadeling (art. 5.1 lid 4 Woo)

Op grond van artikel 10 lid 2 onder g Wob kan openbaarmaking van informatie worden geweigerd als openbaarmaking leidt tot onevenredige benadeling van derden, waaronder ook (het goed functioneren van) bestuursorganen. In de Woo is deze bepaling niet meer in de lijst van relatieve uitzonderingsgronden opgenomen, maar neergelegd in een afzonderlijk lid van artikel 5.1 Woo. Het gebruik van de uitzonderingsgrond wegens onevenredige benadeling wordt beperkt tot die gevallen waarin de andere uitzonderingsgronden niet voorzien (omdat de grond niet subsidiair aan een andere grond mag worden gebruikt) en wordt beperkt tot uitzonderlijke gevallen. Hiermee sluit artikel 5.1 lid 4 Woo aan bij de bedoeling en toepassing van het huidige artikel 10 lid 2 onder g van de Wob (p. 40 van de toelichting).

Bij het opstellen van de limitatieve lijst van uitzonderingsgronden is geprobeerd zoveel mogelijk aan te sluiten bij de huidige Wob. Het onderscheid tussen absolute en relatieve uitzonderingsgronden blijft gehandhaafd. Een veelgebruikte uitzonderingsgrond in de huidige openbaarheidspraktijk, namelijk het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling als bedoeld in het huidige artikel 10, lid 2, onderdeel g, van de Wob, is echter grondig herzien en apart opgenomen in het voorgestelde artikel 5.1 lid 4 Woo. In de praktijk wordt deze uitzonderingsgrond vaak gebruikt of misbruikt als restgrond. Veel beroepsprocedures richten zich in ieder geval tot de toepassing van deze grond.

Door deze herziening kan deze grond niet meer onbeperkt als restgrond worden gebruikt. Ten eerste kan de grond niet meer subsidiair aan een andere grond uit artikel 5.1, lid 1 of 2 Woo, worden gebruikt. Voorts moet het gaan om uitzonderlijke gevallen en moet het gaan om onevenredige benadeling van een niet in artikel 5.1, lid 1 of 2 Woo, genoemd belang (p. 42 van de toelichting).

Nader geduid: intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen (art. 5.2 Woo)

De bepalingen van artikel 11 Wob komen in artikel 5.2 Woo ongewijzigd terug. Wel wordt in het nieuwe artikel 5.2 lid 1 Woo gedefinieerd wat onder persoonlijke beleidsopvattingen moet worden verstaan.

Het beschermen van persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren vormt een belangrijke uitzonderingsgrond in de huidige Wob. Artikel 11 lid 1 van de huidige Wob bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt wordt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

Artikel 1 van de huidige Wob definieert een persoonlijke beleidsopvatting als een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Uitgangspunt is daarmee dat documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad openbaar zijn, met uitzondering van daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Intern beraad is in het wetsvoorstel niet gedefinieerd, maar betekent hetzelfde als in artikel 1, onderdeel c, van de huidige Wob: “het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.”

Uit jurisprudentie volgt dat overleg met sommige externen, zoals een advocaat ook tot het intern beraad kan worden gerekend. Onder documenten, opgesteld voor intern beraad, is volgens de memorie van toelichting van 1987 onder meer te verstaan: nota’s van ambtenaren aan hun politieke en ambtelijke chefs, correspondentie tussen onderdelen van een Ministerie en tussen Ministeries onderling, concepten van stukken, agenda’s, notulen, samenvattingen en conclusies van interne besprekingen en rapporten van ambtelijke adviescommissies.

Op grond van artikel 11 lid 1 Wob zijn de persoonlijke beleidsopvattingen die in dergelijke documenten zijn opgenomen niet openbaar. Dat betekent dat andere onderdelen van deze documenten, zoals besluitenlijsten en actiepunten, niet onder de werking van de Wob vallen. In het tweede lid van artikel 11 wordt de uitzondering gerelativeerd: “Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.

Achtergrond van deze bepaling is dat ambtenaren frank en vrij hun opvatting moeten kunnen geven over beleidskwesties en beleidskeuzes, ten behoeve van het intern beraad. Een zekere mate van intimiteit en veiligheid is noodzakelijk om te kunnen komen tot een effectieve besluitvorming. Ambtenaren en bestuurders moeten vrijelijk met elkaar van gedachten kunnen wisselen over een dossier, beleidsproces, ambtelijk advies of wetsontwerp. Zij moeten hun persoonlijke beleidsopvattingen kunnen articuleren, zonder dat een dergelijk advies de volgende dag in de krant staat, of onderwerp vormt van parlementair debat.

In de toelichting wordt opgemerkt dat op enkele onderdelen ook een wijziging ten opzichte van de bestaande praktijk is beoogd. De uitvoeringspraktijk zoals die zich de afgelopen decennia heeft uitgekristalliseerd, onder meer in de vorm van bestuurlijke en bestuursrechtelijke beslissingen op Wob-verzoeken, laat een uitbreiding en oprekking van het beroep op deze uitzonderingsgrond zien, die niet in de parlementaire behandeling van de Wob van 1991 voorzien is. Ten eerste wordt in de jurisprudentie reeds snel aangenomen dat gearticuleerde persoonlijke beleidsopvattingen tot personen herleidbaar zijn. Het “onleesbaar maken” van ambtelijke auteurs van een notitie wordt onvoldoende geacht om te rechtvaardigen dat de inhoud openbaar wordt gemaakt, omdat snel wordt aangenomen dat deze toch naar functie herleidbaar zouden zijn.

Voorts is het aan het bestuursorgaan om te beslissen of hij vindt dat er sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen en deze beslissing wordt door de rechter slechts marginaal getoetst in de zin van de vraag of het bestuursorgaan in redelijkheid tot deze beslissing had kunnen komen. Ten derde wordt door de rechter over het algemeen aangenomen dat, indien een stuk persoonlijke beleidsopvattingen bevat en deze niet goed gescheiden kunnen worden van de overige inhoud van het stuk, het stuk als geheel niet openbaar gemaakt kan worden. Op basis van deze verschillende ontwikkelingen in de ambtelijke behandeling en besluitvorming en de bestuursrechtelijke jurisprudentie, wordt deze uitzonderingsgrond relatief vaak in beroepsprocedures gehanteerd, zo is te lezen in de toelichting (p. 49-50).

Wilt u meer weten? Neem dan contact op met Chantal van Mil.

 

Share on