Minister moet locatiegegevens van PAS-meldingen openbaar maken

Van 1 juli 2015 tot 29 mei 2019 werd in Nederland de stikstofdepositie op Natura-2000gebieden gereguleerd met gebruikmaking van het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Binnen het PAS was het onder bepaalde voorwaarden mogelijk dat veehouders hun stikstofdepositie met een melding bij de overheid kenbaar maakten. Op 29 mei 2019 zette de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State een streep door het PAS en was het doen van meldingen niet meer mogelijk.

De casus

Coöperatie Mobilisation for the Environment (MOB) had de minister van LNV gevraagd om openbaarmaking van gegevens over alle agrarische en niet-agrarische bedrijven waarvoor op grond van het PAS een melding was gedaan. Meer in het bijzonder verzocht MOB om openbaarmaking van ten minste de bedrijfsadressen, de betrokken Natura 2000-gebieden en natuurtypes, maar ook de omvang van de stikstofdepositie in de bestaande en beoogde bedrijfssituatie. 

Het besluit

De minister maakte de meldingsbevestiging uit het AERIUS Register openbaar, met uitzondering van de daarin opgenomen persoonsgegevens. Zij was van mening dat in de meldingen persoonsgegevens staan zoals namen, privéadressen, topografische kaarten, coördinaten en e-mailadressen. Van die gegevens vindt de minister dat de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder moet wegen dan het belang van openbaarmaking. Zij stelt zich op het standpunt dat de contact- en locatiegegevens in beginsel niet aan te merken als milieu-informatie. Dat is anders indien de bedrijfsactiviteit op de locatie valt onder milieu-informatie. De uitzonderingsgrond ‘eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer’ blijft van toepassing, omdat de locatiegegevens in dit geval geen betrekking hebben op emissies in het milieu, aldus de minister. Daarbij heeft hij de mogelijke dreiging van dierenrechtenextremisme mee laten wegen. Die dreiging zou blijken uit een rapport van de Nationale Coördinator Terrorismebedreiging (NCTV). MOB maakte bezwaar, maar dat werd ongegrond verklaard.

De rechtbank

De rechtbank Noord-Nederland verklaarde het daartegen gerichte beroep van MOB gegrond. De rechtbank is van oordeel dat de locatiegegevens in dit geval kunnen worden aangemerkt als milieu-informatie, omdat de gegevens onder de in artikel 19.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer neergelegde definitie van milieu-informatie vallen. De rechtbank oordeelde verder dat deze locatiegegevens ook emissiegegevens zijn. Uit de aard van de zaak vloeit voort dat een emissie een bron heeft en dat die bron een locatie heeft, aldus de rechtbank. Daarbij vond de rechtbank in dit verband van belang dat de ratio achter de openbaarheid van emissiegegevens niet alleen is gelegen in de kenbaarheid van de gevolgen van een emissie, maar evenzeer in de kenbaarheid van de oorzaak van die emissie. Omdat de locatiegegevens ook emissiegegevens zijn, heeft de minister zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, als bedoeld in de Wob in de weg staat aan openbaarmaking van de desbetreffende locatiegegevens. De minister heeft zich volgens de rechtbank ook niet op het standpunt kunnen stellen dat de Wob aan openbaarmaking van de locatiegegevens in de weg staat. De minister heeft niet aannemelijk gemaakt dat het belang van de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage zodanig zwaarwegend is dat dit belang aan openbaarmaking in de weg staat. De minister ging bij de Afdeling in hoger beroep.

De Afdeling

In de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2021 bevestigt de Afdeling de uitspraak van de Rechtbank Noord-Nederland. De Afdeling brengt wel een nuancering aan. Voor het locatiegegeven dat bestaat uit het adres van de natuurlijke of rechtspersoon voor wie de melding is gedaan, geldt dat dit adres alleen milieu-informatie is, indien het adres gelijk is aan de locatie van de activiteiten waarvoor de melding is gedaan. De Afdeling verwijst hiervoor naar rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Bayer CropScience, ECLI:EU:C:2016:890 en Commissie/ACC, ECLI:EU:C:2016:889) en haar eigen uitspraak van 16 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2211). Onder de begrippen "emissies in het milieu" en "informatie over emissies in het milieu" moeten niet alleen gegevens worden begrepen die de daadwerkelijke uitstoot betreffen, maar ook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu alsook de gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies door het bestuursorgaan juist is. De begrippen "emissies in het milieu" en "informatie over emissies in het milieu" moeten niet restrictief worden uitgelegd. Het oordeel van de rechtbank dat een emissie een bron heeft, dat die bron een locatie heeft en dat om die reden de locatiegegevens van een emissiebron ook emissiegegevens zijn, is volgens de Afdeling dus juist.

Over de mogelijke dreiging van dierenextremisme als weigeringsgrond voor openbaarmaking zegt de Afdeling het volgende. Dat de NCTV dierenrechtenextremisme heeft genoemd in het Dreigingsbeeld, biedt, anders dan de minister stelt, niet een concreet aanknopingspunt dat die schade ook daadwerkelijk zou optreden. Daarbij is bovendien van belang dat het dierenrechtenextremisme weliswaar wordt genoemd in het Dreigingsbeeld, maar daarin staat ook dat de Nederlandse dierenrechtenbeweging al lange tijd klein is en dat deze zich vooral uit in vreedzame demonstraties. Verder is van belang dat de verzoeken, zoals hiervoor onder 3 is uiteengezet, betrekking hebben op duizenden meldingen en evenveel locatiegegevens van bedrijven. Zonder nadere motivering, die ontbreekt, is niet aannemelijk dat betrokken bedrijven in de gevarenzone belanden bij openbaarmaking van de locatiegegevens. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat de minister de Wob ook om die reden niet aan de weigering om de locatiegegevens openbaar te maken ten grondslag heeft kunnen leggen.

Vragen? Neem contact op met Erik Averdijk. Je kunt me ook volgen op LinkedIn of Twitter.