Milieu-effecten van windturbineparken onvoldoende beoordeeld

Op 29 juni 2021 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een belangrijke uitspraak gedaan die mogelijk grote gevolgen heeft voor plannen die voorzien in de bouw van windturbineparken op Nederlands grondgebied. Wat is er aan de hand?

De casus

De gemeente Eemsdelta (voorheen gemeente Delfzijl) had een bestemmingsplan vastgesteld dat voorzag in de realisatie van het windturbinepark ‘Delfzijl Zuid Uitbreiding’. Vrijwel tegelijkertijd verleenden gedeputeerde staten van Groningen de omgevingsvergunning voor de bouw van dit park. Het windpark bestaat uit 16 windturbines, met een maximale ashoogte van 136 m en een maximale rotordiameter van 136 m. Het gebied ligt direct ten zuiden van en aansluitend op het bestaande windpark Delfzijl Zuid.

In het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling zijn regels opgenomen waaraan windturbines en windturbineparken moeten voldoen. Organisaties die tegen de turbines en de parken zijn hebben onder andere aangevoerd dat voor deze regels nooit een milieueffectbeoordeling heeft plaatsgevonden, terwijl dat op grond van een arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) wel had gemoeten. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) moest dit standpunt beoordelen. De uitspraak van 29 juni 2021 bevat die beoordeling.

Oordeel Afdeling

De Nederlandse windturbinebepalingen gelden voor het hele grondgebied van Nederland. Ze zijn vastgesteld door de regering en de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu. Daarnaast zijn de bepalingen voorgeschreven door artikel 8.40 van de Wet milieubeheer (Activiteitenbesluit) en artikel 3.14, 3.15 en 3.15a van het Activiteitenbesluit (Activiteitenregeling). Op basis van Europese jurisprudentie komt de Afdeling tot het oordeel dat die bepalingen daarom moeten worden gekwalificeerd als een plan of programma in de zin van artikel 2, onder a, van de SMB-richtlijn.

De Afdeling stelt vervolgens vast dat de windturbinebepalingen betrekking hebben op energie. In bijlage II van de Mer-richtlijn zijn onder i van punt 3. Energiebedrijven "Installaties voor de winning van windenergie voor de energieproductie (windturbineparken)" genoemd. De Afdeling stelt verder vast dat ‘…de windturbinebepalingen voor de vaststelling van bestemmingsplannen weliswaar niet een wettelijk voorgeschreven toetsingskader zijn, maar dat deze bepalingen de planwetgever beperken. Het gaat er daarbij om dat het die planwetgever niet is toegestaan om bestemmingsplannen vast te stellen waarvan realisatie zich niet verdraagt met de windturbinebepalingen: de uitvoerbaarheid van het plan is dan namelijk niet verzekerd...’.

De Afdeling komt daarom tot het oordeel dat de vaststelling van het bestemmingsplan en de afgifte van de omgevingsvergunning in zoverre in strijd met de vereiste zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb hebben plaatsgevonden en niet berusten op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 3:46 van de Awb.

Gevolg

Het windturbinepark is nog niet gerealiseerd. De Afdeling overweegt dat het Unierecht en de jurisprudentie van het HvJEU zich ertegen verzetten dat zij de rechtsgevolgen van het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning in stand laat dan wel zelf in de zaak voorziet door de windturbinebepalingen tijdelijk op te schorten. Ook gaat de Afdeling niet mee in het aanbod om normen die vergelijkbaar zijn aan de windturbinebepalingen op te nemen in het bestemmingsplan. Als reden daarvoor voert de Afdeling aan dat die normen niet op hun milieueffecten zijn beoordeeld.

Desondanks biedt de Afdeling de mogelijkheid om via een bestuurlijke lus de gebreken te herstellen. Dat kan doordat de regering voor de windturbinebepalingen alsnog een milieueffectbeoordeling maakt en die bepalingen zo nodig aanpast of aanvult. Het kan ook doordat de gemeenteraad en gedeputeerde staten zelf normen in het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning opnemen en die normen van tevoren op hun milieueffecten beoordelen. In de uitspraak krijgen zij 26 weken de gelegenheid om de gebreken te herstellen of een ander besluit te nemen.

Conclusie

De conclusie die uit deze uitspraak kan worden getrokken is dat de Afdeling van mening is dat de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling ten onrechte niet op hun milieueffecten zijn beoordeeld. Omdat initiatiefnemers en exploitanten van windturbineparken aan die normen moeten voldoen, moeten gemeenten en provincies bij de vaststelling van bestemmingsplannen en bij vergunningverlening er rekening mee houden dat het project niet uitvoerbaar is. Dit kan worden opgelost door de windturbinebepalingen alsnog op hun milieueffecten te beoordelen en zo nodig aan te passen of door alternatieve normen op te nemen die op hun milieueffecten zijn beoordeeld. Voor lopende projecten kan dit een aanzienlijke vertraging betekenen.

Erik Averdijk
erik.averdijk@kienhuishoving.nl
Tel: 06 11 31 72 60