Ladder voor duurzame verstedelijking: nieuwe stedelijke ontwikkeling bij enkel functiewijziging?

Uitspraak 24 augustus 2016: geen nieuwe stedelijke ontwikkeling

In een uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2316) wordt ten aanzien van een bouwmarkt met tuincentrum op een bedrijventerrein geoordeeld dat geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling.

In het bestemmingsplan in casu is de toegestane maximale oppervlakte aan gebouwen op het betreffende perceel verminderd ten opzichte van het voorheen geldende planologische regime (van 26.000 m2 naar 17.000 m2). Op het perceel is echter in het nieuwe bestemmingsplan detailhandel in de vorm van een bouwmarkt en tuincentrum toegestaan. Het bestemmingsplan voorziet dus in een functiewijziging. In dit verband acht de Afdeling van belang dat voorheen op twee plekken op het bedrijventerrein bouwmarkten van in totaal ongeveer 27.500 m2 waren toegestaan, maar dat het voorliggende plan die mogelijkheden heeft geschrapt. Het bestemmingsplan voorziet in zoverre dan ook niet in een nieuwe functie op het bedrijventerrein, maar slechts in verplaatsing binnen het bedrijventerrein van een functie die al was toegestaan. Bovendien is de toegestane maximale oppervlakte aan bebouwing voor die functie verkleind.

Nieuw is wel dat nu tevens een tuincentrum mogelijk is, maar, zo oordeelt de Afdeling, de toevoeging van een andere branche van detailhandel is, gezien de aard van de functiewijziging, in dit geval onvoldoende voor het oordeel dat het bestemmingsplan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling.

De Afdeling concludeert dan ook dat het bestemmingsplan wat betreft de bouwmarkt (met tuincentrum) niet voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6 lid 2 Bro (r.o. 10.4).

Geen nieuwe stedelijke ontwikkeling bij nieuwe functie zonder extra ruimtebeslag?

In voornoemde uitspraak was dus weliswaar sprake van het toevoegen van een nieuwe functie (tuincentrum), maar het ruimtebeslag van de functie bouwmarkt is ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan verkleind. Dit maakt dat geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling “gezien de aard van de functiewijziging”. Hieruit kan worden afgeleid dat het ruimtebeslag zwaar weegt in de beoordeling.

Echter, ook indien sprake is van uitbreiding van de bebouwing, hoeft niet in alle gevallen sprake zijn van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Dit volgt uit een uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2319). In deze uitspraak werd geoordeeld, dat gelet op de kleinschalige bebouwing met een beperkte ruimtelijke uitstraling die het project mogelijk maakt, op een locatie waar in de bestaande situatie sprake is van parkeerplaatsen ten behoeve van de kantoorbestemming die op deze gronden rust, en de beperkte omvang en ruimtelijke uitstraling van de parkeerplaats, bezien in het licht van de doelstelling van artikel 3.1.6 lid 2 Bro, de voorziene ontwikkeling niet zodanig substantieel is dat deze als nieuwe stedelijke ontwikkeling moet worden aangemerkt. Hierbij wordt vooropgesteld dat het project niet een nieuw kantoorpand, maar de uitbreiding van een bestaand kantoorpand betreft en deze uitbreiding is voorzien op gronden met de bestemming "Kantoor".

In eerdere jurisprudentie, waarbij sprake was van geen extra ruimtebeslag of van een verkleining hiervan, oordeelt de Afdeling in vergelijkbare zin. Zo werd bijvoorbeeld in ABRvS 21 januari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:96) geoordeeld, dat artikel 3.1.6 lid 2 Bro is opgenomen teneinde zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren en is daarmee mede beoogd leegstand te voorkomen (onder verwijzing naar de Nota van toelichting, Stb. 2012, 388 blz. 34 en 49-50). In die uitspraak ging het om een omgevingsvergunning die voorzag in het afbouwen en verbouwen van een deel van een reeds aanwezig pand als restaurant en een interne verbouwing ten behoeve van dat gebruik, zonder dat er een nieuw beslag op de ruimte plaatsvindt. Geen nieuw ruimtebeslag dus, en geen nieuwe stedelijke ontwikkeling.

In een uitspraak van de Afdeling 18 februari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:428) was sprake van een uitbreiding van de planologische gebruiksmogelijkheden van een aantal units in een bedrijfsverzamelgebouw. Deze units waren onder de vorige bestemmingsplannen reeds ten dele toegestaan. De Afdeling acht van van belang dat met een verruiming van de gebruiksmogelijkheden geen nieuw beslag op de ruimte plaatsvindt. Hierbij komt dat de uitbreiding van het gebruik van de bedrijfsunits in dit geval is beperkt tot hobbymatig gebruik en een selectie uit de bedrijfsactiviteiten in categorie 1 en 2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten uit de publicatie Bedrijven en milieuzonering van de VNG. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat het plan niet voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6 lid 2 Bro.

Een ander oordeel werd geveld in ABRvS 25 juni 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2331). Daarbij wordt door de Afdeling in aanmerking genomen dat de betreffende locatie weliswaar voorheen bebouwd is geweest, maar dat deze bebouwing geheel is gesloopt en het project voorziet in zowel een functieverandering als in nieuwbouw met het oog op de vestiging van de nieuwe bouw- en tuinmarkt. Het ging hier dus om volledige nieuwbouw met functiewijziging: dit is wel aan te merken als een nieuwe stedelijke ontwikkeling.

Uit de uitspraak van 20 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1075) volgt dat ook wijzigingen die enkel de functie betreffen als een nieuwe stedelijke ontwikkeling kunnen worden aangemerkt. In r.o. 9.4 :

“tenzij die planologische functiewijziging een zodanige aard en omvang heeft dat desalniettemin sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling”.

Hierbij wordt verwezen naar ABRvS 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2210 en ABRvS 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2517.

Wanneer een functiewijziging (toch) een zodanige aard en omvang heeft dat desalniettemin sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling, is nog niet geheel uit de jurisprudentie af te leiden.

Een voorbeeld waarbij wél sprake was van een nieuwe stedelijke ontwikkeling vanwege de functiewijziging, is te vinden in ABRvS 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1064. In deze uitspraak was eveneens sprake van een functiewijziging ten opzichte van het voorheen geldende plan. Het betreffende perceel was niet langer bestemd voor bedrijfsmatige activiteiten in milieucategorieën 1 en 2, kantoren en detailhandel, maar voor een hotel met bijbehorende voorzieningen. De Afdeling oordeelde hier (r.o. 9.3):

“Gelet op de aard van deze functiewijziging, die ook gelet op de maximaal toegestane capaciteit van 160 hotelkamers substantieel is, is de Afdeling van oordeel dat het plan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.”

Ook in een uitspraak van 1 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1503), oordeelde de Afdeling dat vanwege de aard en de omvang van de functiewijziging, waarbij permanente bewoning van 420 recreatiewoningen mogelijk werd gemaakt, sprake was van een nieuwe stedelijke ontwikkeling.

Conclusie: substantiële functiewijziging wel nieuwe stedelijke ontwikkeling

Uit de jurisprudentie is af te leiden, dat een functiewijziging zonder nieuw ruimtebeslag, in beginsel niet als een nieuwe stedelijke ontwikkeling wordt aangemerkt. Dit kan anders zijn, indien sprake is van een substantiële functiewijziging. Dan kan sprake zijn van een functiewijziging van een zodanige aard en omvang, dat toch sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling, ook al blijft het ruimtebeslag ongewijzigd. Ook bij een functiewijziging en totale nieuwbouw na sloop, kan sprake zijn van een nieuwe stedelijke ontwikkeling.