Is een onherroepelijke natuurvergunning nog wel veilig?

In Nederland kennen we het systeem dat wanneer tegen een vergunning geen bezwaar of beroep is ingesteld of wanneer de rechter de vergunning in stand laat, die vergunning onherroepelijk is. Dat betekent dat die vergunning niet meer kan worden aangevochten. De vergunninghouder kan er rechten aan ontlenen. Een onherroepelijke vergunning biedt dus zekerheid.

In een zaak bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State stond een onherroepelijke natuurvergunning centraal. Diverse partijen hadden gedeputeerde staten van Noord-Brabant gevraagd die vergunning in te trekken. Op 20 januari 2021 oordeelde de Afdeling dat er situaties kunnen zijn waarin het bevoegd gezag een onherroepelijke natuurvergunning kan intrekken, maar ook situaties waarin hij dat moet. De reden daarvoor ligt in de Europese Habitatrichtlijn.

Artikel 5.4 Wnb

Voor zover hier van belang bepaalt artikel 5.4, eerste lid, Wnb dat een op grond van die wet verleende vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken als:

  1. de houder van een vergunning of ontheffing in strijd handelt met die vergunning, of ontheffing;
  2. de vergunning of ontheffing op basis van onjuiste gegevens is verleend en, wanneer de juiste gegevens bekend waren geweest, een andere beslissing zou zijn genomen;
  3. de vergunning of ontheffing in strijd met wettelijke voorschriften is verleend, of;
  4. de omstandigheden sinds de vergunning of ontheffing zodanig zijn gewijzigd, dat deze niet of onder beperkingen of voorwaarden zou zijn verleend als die omstandigheden op dat moment bekend waren.

Het tweede lid van artikel 5.4 Wnb bepaalt dat een natuurvergunning als bedoeld in artikel 2.7 in elk geval wordt ingetrokken of gewijzigd als dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.

Uit de wetsgeschiedenis volgt dat de wetgever met het eerste lid van artikel 5.4 Wnb heeft beoogd een discretionaire bevoegdheid te bieden. Het bevoegd gezag kan besluiten tot intrekking. Dat betekent dus dat er in dat geval een belangenafweging moet worden gemaakt. Tot de belangenafweging behoort ook het gegeven dat een vergunning onherroepelijk kan zijn en dus rechtszekerheid voor de houder ervan biedt.

In het tweede lid heeft het bevoegd gezag die discretionaire bevoegdheid niet. Als wijziging of intrekking van een vergunning voor een project met significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied nodig is om verslechteringen of verstoringen te voorkomen, dan moet het bevoegd gezag dat doen. Het bevoegd gezag heeft daarbij beoordelingsvrijheid. De vraag die dan daarbij hoort is of het intrekken of wijzigen van een natuurvergunning ook als passende maatregel kan worden gezien.

De Habitatrichtlijn versus de onherroepelijke vergunning

In de uitspraak van 20 januari 2021 staat artikel 5.4 van de Wet natuurbescherming (Wnb) centraal. Daarin is dus geregeld dat een natuurvergunning wordt ingetrokken of gewijzigd als dat nodig is voor de uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. De Afdeling overweegt dat het bevoegd gezag in het besluit op een verzoek om intrekking of wijziging van de natuurvergunning inzichtelijk moet maken op welke wijze het invulling heeft gegeven aan de beoordelingsruimte die het heeft bij de keuze van de te treffen passende maatregelen. Als het bevoegd gezag de intrekking of wijziging van de natuurvergunning niet als passende maatregel wil inzetten terwijl dat wel zou kunnen, dan dient het inzichtelijk te maken dat de intrekking of wijziging niet de enige passende maatregel is en als dat zo is, waarom de intrekking of wijziging van de natuurvergunning geen onderdeel hoeft uit te maken van de maatregelen of het pakket van maatregelen dat wel wordt getroffen. Het bevoegd gezag kan dat doen door uit te leggen:

    -    welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen;
    -    binnen welk tijdpad de maatregelen worden uitgevoerd, en;
    -    wanneer verwacht wordt dat deze effectief zijn.

Voor een activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt op een Natura-2000 gebied dat al overbelast is en dat (verder) dreigt te verslechteren is volgens de Afdeling ook het volgende van belang. Als de (te) hoge stikstofbelasting leidt tot een verslechtering van het Natura-2000 gebied, dan zijn passende maatregelen nodig die leiden tot een daling van de stikstofdepositie op dat gebied. Het bevoegd gezag kan, als het niet voor de intrekking of wijziging van de natuurvergunning kiest terwijl dat wel zou kunnen, niet volstaan met de enkele constatering dat andere passende maatregelen kunnen, zullen of al worden getroffen. Het bevoegd gezag moet dan inzichtelijk maken met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. Als er een pakket van maatregelen of een programma in uitvoering is dat gericht is op de daling van stikstofdepositie en dat zo nodig vergezeld gaat van monitoring van de uitvoering en effecten en dat voorziet in bijsturing of aanvulling indien nodig, dan kan het college daar naar verwijzen. Is er geen zicht op de uitvoering van andere stikstofreducerende maatregelen binnen afzienbare termijn, dan komt de intrekking of wijziging van de natuurvergunning, al dan niet in samenhang met de intrekking of wijziging van één of meer andere natuurvergunningen, nadrukkelijk in beeld, met name als die intrekking(en) of wijziging(en) wel binnen afzienbare termijn tot relevante verbetering kan of kunnen leiden.

Wat betekent deze uitspraak

Er zijn behoorlijk veel onherroepelijke natuurvergunningen voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken op Natura-2000 gebieden die overbelast zijn. Als die activiteiten leiden tot een (verder) verslechtering dan kunnen belanghebbenden een verzoek tot het intrekken of wijzigen van die vergunningen indienen. Het bevoegd gezag moet dan nagaan met welke maatregelen op afzienbare termijn een daling kan worden bereikt. Als er geen zicht is op zulke maatregelen, dan komt intrekking of wijziging van de onherroepelijke vergunning dichtbij. Dat is zeker het geval wanneer daarmee binnen afzienbare tijd wel een daling wordt bereikt. Vergunninghouders nabij overbelaste Natura-2000 gebieden kunnen er daarom niet meer zeker van zijn dat hun onherroepelijke vergunning niet als passende maatregel wordt ingezet.