Artikel 6:13 Awb en het Verdrag van Aarhus

Een milieuorganisatie mag op grond van artikel 6:13 Awb niet niet-ontvankelijk worden verklaard omdat die niet eerst zienswijzen over een ontwerp-omgevingsvergunning (milieu) naar voren heeft gebracht. Dat volgt uit een arrest van het Europees Hof van Justitie van 14 januari 2021 dat heeft geoordeeld dat artikel 6:13 Awb in strijd is met artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus. Voor de toepassing van artikel 6:13 Awb heeft het arrest wellicht grote gevolgen.

Inleiding

Op 2 juli 2020 nam de Advocaat-Generaal bij het Europees Hof van Justitie, Bobek, op verzoek van de rechtbank Limburg een conclusie. De rechtbank had het Hof gevraagd om een prejudiciële beslissing. Kort gezegd ging dat verzoek over de toepassing van artikel 6:13 Awb. Dat artikel bepaalt onder andere dat geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij tijdens de openbare voorbereidingsprocedure geen zienswijzen naar voren heeft gebracht. De Advocaat-Generaal kwam tot de conclusie dat het Verdrag van Aarhus alleen een beroepsrecht toekent aan belanghebbenden en niet aan een ieder. Hij kwam ook tot de conclusie dat het verdrag zich verzet tegen een voorwaarde voor belanghebbenden die de toegang tot de rechter afhankelijk stelt van het eerder in de procedure naar voren brengen van zienswijzen. Op 14 januari 2021 kwam het verlossende antwoord van Europees Hof. 

Het Verdrag van Aarhus regelt onder andere het recht op inspraak bij milieukwesties en het recht op toegang tot de rechter over die kwesties. 

De casus en rechtsvraag

Bij de rechtbank Limburg loopt een procedure over een omgevingsvergunning (milieu) die door burgemeester en wethouders van de gemeente Echt-Susteren was verleend voor een inrichting (varkenshouderij). Tegen die vergunning komen een dierenarts en de Stichting Varkens in Nood op. De dierenarts woont op 20 kilometer van de inrichting en wordt daarom door de rechtbank niet-ontvankelijk geacht. De stichting heeft over de ontwerpvergunning geen zienswijzen naar voren gebracht en kan daarom geen beroep instellen. Tijdens de beroepsprocedure voeren de dierenarts en de stichting aan dat artikel 6:13 Awb in strijd is met het Europees Verdrag van Aarhus (artikel 9, lid 2), omdat hen geen toegang tot de rechter wordt verleend. Zij stellen dat het verdrag het niet toestaat dat het recht van belanghebbenden om beroep in te stellen tegen een besluit afhankelijk wordt gemaakt van het naar voren brengen van zienswijzen. De rechtbank vraagt het Europees Hof van Justitie bij wijze van prejudiciële vragen of dat ook zo is. 

Artikel 9, lid 2 van het Verdrag van Aarhus

Artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus bepaalt dat Nederland, binnen het kader van haar wetgeving en overeenkomstig de doelstelling van het verdrag aan belanghebbenden ruim toegang tot de rechter moet verschaffen. Daarnaast moeten belanghebbenden die een procesbelang hebben of van mening zijn dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het nationale recht dit als voorwaarde stelt, toegang hebben tot een herzieningsprocedure om de rechtmatigheid te laten toetsen van een besluit dat onder artikel 6 en andere relevante bepalingen van dit verdrag valt. 

Het arrest van 14 januari 2021

Voor het goed begrijpen van het arrest is het van belang om twee begrippen in het verdrag goed uit elkaar te houden. Dat zijn het begrip “het publiek” en het begrip “het betrokken publiek”. Onder “het publiek” verstaat het verdrag wat in de Awb wordt verstaan onder “een ieder”. Onder “het betrokken publiek” verstaat het verdrag wat in de Awb wordt verstaan onder “belanghebbenden”. 

Het Hof komt tot het oordeel dat artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus niet tot doel heeft om voor een ieder een recht op beroep tegen besluiten en andere handelingen toe te kennen. Dat recht komt volgens het Hof alleen toe aan leden van het “betrokken publiek” die aan bepaalde voorwaarden voldoen, dus aan belanghebbenden. Op grond van het verdrag is het dus toegestaan om een persoon die opkomt tegen een milieubesluit, maar geen belanghebbende is, toegang tot de rechter te ontzeggen. Dat betekent dat de dierenarts die op 20 kilometer van de varkenshouderij woont, terecht niet-ontvankelijk is verklaard. 

Milieuorganisaties

Anders is het met milieuorganisaties die opkomen tegen een milieubesluit, zoals de Stichting Varkens in Nood. Het Hof oordeelt dat uit artikel 9, lid 2, van het verdrag volgt dat het zich ertegen verzet dat de ontvankelijkheid van niet-gouvernementele organisaties die deel uitmaken van het “betrokken publiek” afhankelijk wordt gesteld van hun deelname aan het besluitvormingsproces dat tot de vaststelling van het bestreden besluit heeft geleid. Het Hof overweegt expliciet dat “de omstandigheid dat deze voorwaarde krachtens het in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale recht niet van toepassing is wanneer deze organisaties redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij niet aan die procedure hebben deelgenomen, geen rechtvaardiging voor een andere oplossing kan vormen, aangezien de niet-naleving van de voorwaarde van voorafgaande inspraak in beginsel volstaat om te beletten dat die organisaties een beroep in rechte instellen”. Kortom, milieuorganisaties die belanghebbend zijn bij een milieubesluit mogen op grond van artikel 6:13 Awb niet buiten een rechtsgeding worden gehouden als ze niet eerst een zienswijze naar voren hebben gebracht. Het maakt daarbij niet uit of hen dat redelijkerwijs kan worden verweten of niet. 

Verwijzing

Met het antwoord op de prejudiciële vragen van de rechtbank Limburg verwijst het Hof de zaak terug naar de rechtbank. Zij moet nu uitspraak gaan doen op basis van de uitleg die het Hof aan artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus heeft gegeven. De verwachting is dat de rechtbank het oordeel van het Hof overneemt. Dat betekent dan dat de Stichting Varkens in Nood toch ontvankelijk is in haar beroep, ondanks dat zij tegen de ontwerpvergunning geen zienswijzen naar voren heeft gebracht. Het zegt niets over de inhoud van dat beroep. 

Gevolgen

In het arrest gaat het Hof in op de positie van milieuorganisaties. Het arrest geeft geen antwoord op de vraag of de drempel van artikel 6:13 Awb ook in strijd is met het verdrag als andere belanghebbenden dan milieuorganisaties de bescherming van het verdrag in een milieuzaak inroepen. Daarover zal de wetgever zich moeten uitlaten of zullen eveneens prejudiciële vragen moeten worden gesteld. Het is ook nog onduidelijk hoe de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op het arrest gaat reageren. De Afdeling heeft al te kennen gegeven dat zij het arrest zal bestuderen en de gevolgen zal overwegen. In een interview met de gemachtigde van de Stichting Varkens in Nood kondigt die gemachtigde aan dat hij bij de Afdeling herzieningsverzoeken gaat indienen in alle zaken waarin milieuorganisaties de afgelopen 15 jaar op grond van artikel 6:13 Awb niet-ontvankelijk zijn verklaard. Het Verdrag van Aarhus stelt de toegang tot een herzieningsprocedure verplicht. Tot slot blijft onduidelijk of de drempel van artikel 6:13 Awb blijft bestaan in zaken die niet over milieukwesties gaan. De toekomst zal het leren.